BREVES ANTECEDENTES DO DIREITO À SAÚDE

Professora Sílvia Mota

Na área da Saúde, os Conselhos encontram seu antecedente mais remoto em 1937, quando a Lei nº 378, de 13 de janeiro, "dá nova organização ao Ministério da Educação e Saúde", instituindo o Conselho Nacional de Saúde (CNS) e dando-lhe a atribuição de, junto com o Conselho Nacional de Educação, assistir o Ministério.

Em 1970, após mais de 30 anos de funcionamento irregular e inexpressivo, o CNS entra numa segunda etapa, quando o Decreto nº 67300 de 1970 lhe atribui escopo, funções e estrutura mais definidas, procurando compatibilizá-lo com o processo de modernização conservadora em andamento no país. Na área da Saúde, tal processo apontava para uma acelerada medicalização e privatização. Acompanhando o padrão da época, vigente em outras áreas de políticas públicas, o novo Conselho de Saúde ganha uma composição que simultaneamente assegura a presença de atores privilegiados no projeto hegemônico e garante o controle do governo sobre o seu funcionamento.

O Decreto mencionado define o CNS como órgão de consulta, integrante do Ministério, a quem "compete examinar e emitir parecer sobre questões ou problemas relativos à promoção, proteção e recuperação da saúde, que sejam submetidos à sua apreciação pelo Ministro de Estado, bem como opinar sobre matéria que, por força de lei, tenha que ser submetida à sua apreciação."

Além do Ministro, seu presidente nato, é composto por 15 conselheiros, divididos em quatro categorias: cinco membros natos, destinados aos ocupantes dos cargos de Secretário Geral, Secretário de Saúde Pública, Secretário de Assistência Médica, Superintendente da Fundação de Serviços de Saúde Pública e o Presidente da Fundação Oswaldo Cruz; quatro membros designados pelo Ministro, escolhidos em lista tríplice apresentada pelas seguintes instituições: Academia Nacional de Medicina, Academia Brasileira de Medicina Militar, Academia Nacional de Farmácia e Academia Brasileira de Administração Hospitalar; cinco membros escolhidos pelo Ministro, entre técnicos de notória capacidade e comprovada experiência em assuntos de saúde; um membro indicado pelo Estado Maior das Forças Armadas.

Como se vê, doze dos dezesseis membros do Conselho eram diretamente escolhidos pelo Poder Executivo que, de resto, escolhia também os outros quatro entre os nomes oferecidos pelas entidades. A idéia da participação da sociedade através de representações autônomas de seus setores organizados passava longe do CNS de então. A sua representatividade controlada não alcançava senão uma elite médica, provavelmente interessada e, portanto útil para parametrar o processo de medicalização/privatização então vigente. Embora considerasse como colaboradoras do CNS algumas das entidades nacionais representativas do setor, o Decreto assinado pelo Presidente Medici e pelo Ministro Rocha Lagoa procura dar ao CNS um papel de legitimador da política predominante.

Caracteriza-se o CNS de então como órgão técnico com funções normativas, enquanto sua legitimidade funda-se no próprio Estado, na medida em que seus membros, direta ou indiretamente, dependem da indicação dos detentores do Poder Executivo.

Nas duas décadas seguintes, seu perfil técnico normativo foi aprofundado através de diversos decretos e portarias.

Em 1975 a Lei n.º 6.229 instituiu o Sistema Nacional de Saúde que consolidou o Sistema Nacional de Saúde na sua dicotomia de práticas, órgãos e clientelas, consolida também o CNS como uma espécie de coletivo de Câmaras Técnicas, a quem "compete examinar e propor soluções para problemas concernentes a promoção, proteção e recuperação da saúde e elaborar normas através de suas câmaras técnicas, sobre assuntos específicos a serem encaminhados à apreciação do Ministro de Estado". Em 1976, o Decreto nº 79056 de 1976 regulamentou o referido diploma.

As Portarias nº 360 de 1977 e nº 204 de 1978 dotam o CNS da estrutura técnica e administrativa necessárias ao seu funcionamento como órgão consultivo com atribuições normativas. São consolidadas as Câmaras Técnicas, em número de seis, a saber: Entorpecentes e Tóxicos, Hemoterapia, Alimentos, Saneantes domissanitários, Cosméticos e Medicamentos. Cria-se a Secretaria-Executiva com atribuições e meios para o suporte administrativo das atividades do CNS.

A composição do CNS é também alterada, passando a expressar com mais ênfase sua função técnico-normativa e sua baixa representatividade social. As Câmaras Técnicas ganharam peso e seus Presidentes, escolhidos pelo Presidente do Conselho que era o próprio Ministro, passaram a ter assento na Plenária do CNS, seu órgão deliberativo. Os membros institucionais foram ampliados, passando a incluir representantes dos Ministérios da Educação e Cultura, do Interior, da Previdência e Assistência Social, da Agricultura e do Trabalho, sendo que os demais deveriam ser indicados pelo Ministro. Os 23 membros do Conselho tinham então a seguinte distribuição: seis representantes ministeriais; seis Presidentes de Câmaras Técnicas; seis membros de "instituições relacionadas com a saúde e com a segurança nacional", indicados pelo Ministro; cinco "técnicos de notória capacidade e comprovada experiência em assuntos de interesse da saúde", indicados pelo Ministro.

À exceção dos representantes de outros Ministérios, todos os conselheiros era indicados pelo Ministro da Saúde, sendo praticamente cargos de sua confiança.

Na verdade, também nesse período que se prolongou de 1970 a 1990, o Conselho Nacional de Saúde pouca importância teve para a vida setorial. Manteve um funcionamento quase vegetativo, à margem das convulsões que marcaram a década de 80, quando o processo político-institucional no setor saúde desenvolvia-se em direção a uma radical reformulação.

Neste interim, o Decreto n.º 94.657, de 20 de julho de 1987, criou os Sistemas Unificados e Descentralizados de Saúde nos Estados (SUDS), sob a pretensão de passar aos Estados e, por meio destes, aos Municípios, as ações de saúde.

A Constituição Federal de 1988, nos arts. 196 a 200 tratou da saúde, como espécie da Seguridade Social. O inciso II do art. 23, do mesmo diploma, atribui competência comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para cuidar da saúde e da assistência pública. O inciso XII do art. 24 da Constituição estabelece competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal sobre a proteção e defesa da saúde. A União irá estabelecer normas gerais (parágrafo 1^o do art. 24).

A Lei n.º 8.080, de 19 de setembro de 1990, revoga a Lei n.º 6.229/75, passando a tratar da saúde. Ainda em 1990 a Lei n.º 8.689, de 27 de julho de 1993, extinguiu o Inamps, cujas funções, competências, atividades e atribuições foram absorvidas pelas instâncias federal, estadual e municipal gestoras do Sistema Único de Saúde (SUS), de acordo com as respectivas competências, critérios e demais disposições das Leis n.ºs 8.080, de 19 de setembro de 1990 e 8.142, de 28 de dezembro de 1990 (parágrafo único do art. 1^o da Lei n.º 8.689).

Após a extinção do INAMPS, a União, através do Orçamento da Seguridade Social, obriga-se a garantir ao SUS, permanentemente e sem prejuízo da participação dos recursos do Orçamento Fiscal, o aporte anual de recursos financeiros equivalente, no mínimo, à média dos gastos da autarquia nos últimos cinco exercícios fiscais (art. 14 da Lei n.º 8.689).

Quando, em agosto de 1990, o Decreto 99438/90 cria um novo Conselho Nacional de Saúde, o antigo praticamente já não existia, assim como o papel para o qual foi concebido já não tinha lugar na nova conjuntura.

Assim é que os atuais Conselhos de Saúde pouco tem a ver com o velho CNS, guardando com ele uma linha mais de ruptura do que de continuidade. A ancestralidade mais imediata desses órgãos está em época bem mais recente, meados dos anos 70, e referida a padrões de ação política bem outros.